Ambtelijke fusies - een hernieuwde bezinning

Ambtelijke fusies – een hernieuwde bezinning

In Binnenlands Bestuur van 25 februari 2016 wordt aandacht besteed aan enkele conclusies uit een onderzoek uitgevoerd door bureau SeinstravandeLaar in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. De belangrijkste daarvan is dat ambtelijke fusies gepaard gaan met een opwaardering van de ambtelijke kwaliteit, maar dat dat soms problemen oplevert wanneer colleges en gemeenteraden die opwaardering van de ambtelijke kwaliteit bestuurlijk niet kunnen bijhouden.

Gelukkig had wethouder Van der Ploeg van de gemeente Dongeradeel al snel de oplossing voor die problemen. Het ei van Columbus: bestuurlijke fusie/herindeling. “Bestjoerlike fúzje hat itselde effekt op de kwaliteit fan de bestjoerders as ambtlike fúzje op de kwaliteit fan de ambtners”, zo twitterde hij op 27 februari 2016.

Een en ander is voor ons aanleiding tot een hernieuwde bezinning op het verschijnsel ambtelijke fusie in het algemeen en op de ambtelijke DDFK-fusie in het bijzonder.

Het onderzoek

Het onderzoek van Seinstravandelaar hangt voor ons met conclusies en al (nog) een beetje in de lucht. Dat komt omdat we niet weten wat de onderzoeksvraag was. Dat meldt Binnenlands Bestuur niet. Maar goed, laten we de conclusies even accepteren.

Betere ambtenaren?

Ambtelijke fusies blijken in de praktijk te leiden tot een “opwaardering van de ambtelijke kwaliteit”. Zou dat betekenen dat ambtelijke fusies betere ambtenaren opleveren? En dat Dantumadiel dan ook maar zo snel mogelijk ambtelijk moet fuseren met Dongeradeel, Kollumerland en Ferwerderadiel? Nee!

In onze ogen is een goede ambtenaar een ambtenaar die berekend is op de taken die hij heeft. Het kan zijn dat een wat lager opgeleide ambtenaar in een wat kleinere, meer eenvoudige organisatie beter functioneert dan een wat hoger opgeleide ambtenaar in een grotere, meer complexe (fusie)organisatie.

Fusies leiden tot grotere, meer complexe organisaties, en die vragen weer om hoger opgeleid personeel. In het artikel wordt gewezen op zwaardere functies die in een individuele gemeente soms niet nodig zijn, maar in een ambtelijke fusieorganisatie wel. Fusies leiden dus tot duurdere ambtenaren. Maar...

Of de hoger opgeleide ambtenaren die in de grotere, meer complexe fusieorganisaties nodig zijn daar ook beter functioneren, dat is nog maar de vraag. Wij zijn van mening van niet. Wij hebben de stellige indruk dat wat lager opgeleide ambtenaren in individuele gemeenten vaak beter berekend zijn op hun taak dan wat hoger opgeleide ambtenaren in fusieorganisaties. De conclusie dat fusieorganisaties ook in termen van kwaliteit een sprong vooruit maken, lijkt ons op zijn minst voorbarig.

Wij hebben een voorkeur voor kleinere, wat eenvoudiger ambtelijke organisaties. Wij denken dat die slagvaardiger zijn, goedkoper zijn en dichter bij de burger staan. Ons adagium is:  houd de ambtelijke organisatie klein. ‘Mean and lean.’ Dan functioneert die beter en heb je ook geen (extra) dure ambtenaren nodig.

Doelen van ambtelijke fusies

De belangrijkste doelen van een ambtelijke fusie zijn volgens het artikel in Binnenlands Bestuur (a) het verbeteren van de in- en externe dienstverlening, (b) het verminderen van de kwetsbaarheden en (c) het beheersen of verminderen van de bedrijfsvoeringslasten. Zijn dat dan de redenen waarom ambtelijke fusies onvermijdelijk zijn? Waarom Dantumadiel toch echt ambtelijk moet fuseren met de DFK-gemeenten? Nee!

Het verbeteren van de dienstverlening van de gemeente staat of valt met een goed kwaliteitsbeleid. Niet met een ambtelijke fusie. Een goed kwaliteitsbeleid is ook mogelijk in een individuele gemeente met een kleinere, wat eenvoudiger ambtelijke organisatie. Het is daar misschien nog wel makkelijker. Immers, de afstand tot de klant, de burger, is daar kleiner en het is daar eenvoudiger flexibel op de wensen van de klant, de burger, te reageren.

Ook de kwetsbaarheid van kleine gemeenten is niet een punt wat ambtelijke fusies onvermijdelijk maakt.

1. Individuele gemeenten kunnen niet alles zelf in huis hebben. En als ze al een bepaald specialisme in huis hebben, zal dat vaak berusten bij een enkele medewerker. Dat zorgt voor een zekere kwetsbaarheid. Om die kwetsbaarheid te verminderen, zullen kleinere ambtelijke organisaties voor zulke specialismen samenwerkingsrelaties moeten aangaan. Zij zullen een netwerk moeten ontwikkelen van specialistische partijen dat als vangnet kan dienen als een eigen specialist om wat voor reden dan ook uitvalt. Die specialistische partijen kunnen andere gemeenten zijn, maar ook commerciële bedrijven.
2. Grote (fusie)organisaties, die heel veel specialismen zelf in huis hebben, zijn in zekere zin minder kwetsbaar, maar lopen weer andere risico’s. Denk aan alle risico’s verbonden aan het werknemerschap (ziekte, disfunctioneren, voortijdig vertrek, enzovoort). Denk ook aan veroudering van kennis. En misschien is het grootste risico nog wel dat de specialisten in zo’n grote gemeente zich moeilijk laten aansturen.
3. Commerciële bedrijven geven steeds vaker de voorkeur aan het inhuren van specialismen boven het zelf ontwikkelen ervan. Bedrijven die zich duidelijk concentreren op hun kerntaak en allerlei minder essentiële producten en diensten inkopen in plaats van die zelf te ontwikkelen, zijn vaak succesvoller dan bedrijven die de verleiding niet kunnen weerstaan alles zelf maar te doen. Gemeenten doen er verstandig aan zich aan die trend te spiegelen.

Dat ambtelijke fusies nodig zijn om bedrijfsvoeringslasten te beheersen of te verminderen, is beslist niet aannemelijk. Met name door het aan de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) verbonden COELO (Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden) is veel onderzoek verricht dat eerder het tegendeel bewijst. Ambtelijke fusies leiden niet tot lastenverlagingen, maar tot lastenverhogingen.

Nadelen van ambtelijke fusies

In het artikel in Binnenlands Bestuur worden ook nadelen genoemd van ambtelijke fusies: (a) het politieke primaat komt onder druk te staan en (b) de lokale beleidsvrijheid komt onder druk te staan.

Het politiek primaat komt onder druk te staan. Daarmee wordt bedoeld dat het voor democratisch gekozen gemeenteraden in fusie-organisaties moeilijker is om bestuurders en ambtenaren richting te geven en hen te controleren. Ambtenaren hebben in een fusieorganisatie meer ruimte dan in een individuele gemeente. Meer ruimte om hun eigen richting te kiezen. En minder last van gemeenteraden die verantwoording vragen. Daarmee wil nadrukkelijk niet gezegd zijn dat ambtenaren er kwaadwillig op uit zouden zijn maar hun eigen gang te gaan. Ook ambtenaren zijn als regel bijzonder betrokken en zonder meer te goeder trouw. Maar het zijn wel mensen. En als alle mensen zijn zij, als zij de ruimte krijgen, geneigd te doen wat zij zelf denken dat goed is, en niet wat de gekozen gemeenteraden denken dat goed is.

De lokale beleidsvrijheid komt onder druk te staan. Daarmee wordt bedoeld dat ambtenaren in fusieorganisaties niet meer zo zeer gericht zijn op de specifieke wensen van lokale bevolkingsgroepen. Vanuit het perspectief van een ambtenaar zijn specifieke voorkeuren alleen maar lastig. Hij zal eerder geneigd zijn te zoeken naar grootste gemene delers die hem helpen in zijn streven naar harmonisatie, uniformiteit en efficiency.

In het artikel wordt opgemerkt dat gemeentebesturen daar weinig last van hebben (van die druk op het politieke primaat en die druk op de lokale beleidsvrijheid). Wij vermoeden dat het vooral wethouders en burgemeesters zijn die daar weinig last van hebben. Gemeenteraden hebben er wel degelijk last van. Dat gemeenteraden zo weinig vat hebben op intergemeentelijke samenwerkingsorganisaties is immers een algemeen gehoorde klacht. En juist gemeenteraden horen een neus te hebben voor specifieke wensen van lokale bevolkingsgroepen.

Voordelen van ambtelijke fusies

In het artikel worden enkele voordelen genoemd van een ambtelijke fusie.

Het zou de uitvoeringskracht versterken. Wij denken dat een kleinere, flexibele, wat meer eenvoudige ambtelijke organisatie, die dichter bij de burger staat, krachtiger is in de uitvoering van beleid dan een grotere, logge, meer complexe organisatie.

Het zou de bestuurlijke positie in de regio versterken. Dat zal zo zijn. Maar eerder dan toe te geven aan de toch al veel te grote invloed van regionale bestuurders en ambtenaren in ons land, pleiten wij ervoor daaraan op alle mogelijke manieren lokaal tegenspel te bieden. Met de nodige creativiteit is er ook voor individuele gemeenten heel wat mogelijk.

Faalfactoren bij ambtelijke fusies

In het artikel worden ook enkele faalfactoren genoemd.

Een van de faalfactoren is dat er onzekerheid is of de fusie bijdraagt aan de doelen. Wat ons betreft, is van onzekerheid nauwelijks meer sprake. Ambtelijke fusies zijn zo langzamerhand meer omgeven door uitroeptekens dan door vraagtekens. Als we ons beperken tot Dantumadiel zijn wij ervan overtuigd dat een ambtelijke fusie niet zal leiden tot versterking van de uitvoeringskracht en al helemaal niet tot lagere lasten voor de burgers.

Een andere faalfactor is “politiek-bestuurlijke uitingen dat fusie opmaat voor herindeling is”. Als het daaraan ligt, moet de ambtelijke DDFK-fusie wel op een deerlijke flop uitlopen. Veel raadsleden uit Dongeradeel en Kollumerland hebben er immers geen enkele onzekerheid over laten bestaan dat in hun ogen een ambtelijke fusie niets meer is dan een opmaat voor een herindeling, liefst zo spoedig mogelijk. Voor veel raadsleden uit Dantumadiel is het dat beslist niet. Of dat de reden geweest is dat de ambtelijke fusie tot nu toe niet van de grond is gekomen, weten wij niet. Feit is wel dat de ambtelijke fusie vertraging heeft opgelopen en dat her en der ernstige twijfels zijn gerezen aan nut, noodzaak en wenselijkheid van de ambtelijke fusie, mede gezien de verschillende bedoelingen van de verschillende gemeenten.

Het pleidooi van Wethouder Van der Ploeg

In dat licht is het toch wel erg saillant – of is het gênant? – dat wethouder Van der Ploeg van Dongeradeel er ook dit keer als de kippen bij was om te pleiten voor een bestuurlijke fusie/herindeling. Terwijl de ambtelijke fusie nog maar nauwelijks in de steigers staat, althans nog lang niet klaar is voor bewoning. Hoe dom kun je zijn… (Daarmee wil overigens nadrukkelijk niet gezegd zijn dat wethouder Van de Ploeg een slechte wethouder is. Zo’n uitspraak laten wij aan het soevereine oordeel van de gemeenteraad van Dongeradeel.)

TB/160229